经久停摆的WTO争端解决机制前路依然迷茫

　　日前，在哥伦比亚举行的WTO争端解决机制例会上，美方再次否决了关于启动法官遴选程序以填补上诉机构空缺的提案。不仅如此，第12届和第13届WTO成员国部长级会议（MC12、MC13）曾承诺要在2024年之前建立一个全面运作的争端解决体系，可行至岁末却不见任何踪影。虽然有成员国提出希望在2026年3月底的第14届部长级会议（MC14）之前或不迟于该会议达成一揽子协议，但作为特朗普首任初期的重要产品，瘫痪的WTO争端解决机制能够在特朗普手上得到解决可能希望渺茫。

　　多达166个成员的世界贸易组织在过去29年的历史中沉淀出了制定国际多边贸易规则、组织多边贸易谈判和解决成员间贸易争端的三大核心职能，其中，世贸组织争端解决机制（DSB）截至目前圆满化解了成员间600多宗贸易纠纷风险，有效维护了国际贸易环境的稳定性和可预见性。

　　DSB由GATT（关税与贸易总协定）框架下争端解决机制演变而来。20世纪六七十年代，在美国的倡导下，GATT争端解决机制成立了专家组，之后成员国提交至专家组的申诉案件猛增，且各国贸易争端形式和需求呈现出多样化，GATT框架下外交属性的争端解决机制已不能适合时代要求，此时美国再一次出面与日本、欧盟、韩国等成员展开磋商，最终形成了《关于争端解决规则与程序的谅解》，完成了GATT争端解决机制从权力主导向规则主导的过渡。不仅如此，得益于美国的坚持，WTO争端解决机制改变了GATT专家组报告“一致同意原则”，转而采用“反向一致原则”，并通过在争端解决机制中设立常设上诉机构等规则。

　　DSB对贸易争端的解决一般经过四个阶段：2—3个月的磋商阶段，9个月的专家组阶段，3个月的上诉审查阶段，3个月的执行阶段，其中实质性法律诉讼程序就在专家组阶段与上诉审查阶段，对应的则是WTO争端解决机制实行的双审制度，即第一审为专家组的初审判决，第二审是常设机构，负责终审判决。负责一审的专家组一般由3名组成，他们从一份常备的符合资格的候选人名单中随机抽取，而负责终审的上诉机构也至少由3名法官组成，组员只能来自DSB的常设法官。

　　DSB上诉机构一般常设七名法官席位，每位法官一届任期为四年，可以连任一届。不同于国际货币基金组织与世界银行等其他一些国际组织采取少数服从多数的票决原则，世贸组织所有成员则在协商一致的原则下进行决策，对应的是DSB常设法官遴选也执行协商一致原则，即只有所有成员国全部同意了，遴选结果才算有效，而一遇有上诉机构法官空缺时，则由成员国通过协商一致的方式进行补选。

　　从性质上说，DSB为国际贸易领域的公共产品，因此，无论是专家组成员还是终审法官，他们都是以个人身份任职，不接受任何政府的指示进行斡旋、调解或调停，从而确保了审判及其结果的独立性与公正性。另一方面，《关于争端解决规则与程序的谅解》是一审与二审环节所需遵守的最基本法律文件，该文件还明确规定DSB的建议和裁决不能增加或减少涵盖协议中规定的权利和义务，从而有效限制了审判过程中法官的主观与任意，正是如此，DSB最大程度低褪去了“权力导向”色彩，而十分鲜明地展示出“规则导向”取向。

　　如前所述，不同于GATT的争端解决机制实行“一致同意原则”， DSB执行的是“反向一致原则”，前者必须利益相关方的所有人都同意，否则一个人反对就会令判决结果不可通过，后者则是只要有一方赞成，判决结果就可通过。现实生活中，提出请求的一方或者胜诉方都会赞成保障自己诉讼主张与权利实现的判决报告，从而也使得DSB的终审判决能够自动快捷地执行。不仅如此，DSB还长出了“牙齿”，即对拒不执行终审判决的一方，DSB可以授权另一方进行报复，且与单边主义措施不同，这种报复具有法律上的合规性和道义上的正当性，符合多边主义的原则和精神。正是如此，DSB被称为“WTO皇冠上的明珠”。

　　然而，就是这一“WTO皇冠上的明珠”，从2017年开始就暗淡起来。当年，DSB上诉机构中的7位法官里先后有3位任期结束，到次年毛里求斯籍法官第二期任命未获得全部通过，再到2019年的两名法官的任期届满以及2020年最后一名法官的期满卸任，其间由于美国的单方面阻挠与否定，新法官的遴选程序始终没有得到如期启动，而且截至目前，美国已经64次否定了DSB上诉机构新法官的遴选程序。而一个不得不承认的事实是，按照要求，至少有3名法官参与的终审报告才被视为有效，但其实到目前为止上诉机构中没有一个法官，意味着DSB上诉机构的停摆实际已经持续了五年多的时间。

　　回过头去看，当初美国在世贸组织DSB完善过程中的确发挥了带头或者决定性作用，但又为何从昔日面向DSB的“搭台子”身份退化为如今的“砸场子”角色，美国对自己行为转变的解释是对旧的争端解决体系的运作没有信心，包括美国认为DSB上诉机构专家存在“越权裁决”，侵犯了成员国特别是美国的规则主导权，同时上诉机构还不恰当地赋予其报告以先例地位，间接侵犯了WTO成员的缔约权。不仅如此，美国还指出，上诉机构法官存在“审理超期”以及“超期服役”等问题。

　　也许DSB上诉机构及其专家的确存在美国所言及的一些缺陷，但WTO及其DSB一直在贯彻与维护着多边贸易主义规则是不争的事实。相反，近10多年来美国在单边主义之路上越走越远，或者说美国正在逐渐放弃自己原来所倡导与坚持的多边贸易主义立场，于是国际社会非常清楚地看到，世贸组织中三分之二的违规由美国引起，而在DSB就此做出公正、公平判决且事实上必然令美国付出违规成本后，美国也越来越强烈地感受到DSB已经不是可以完全利己的公共产品，并且由于无法估量与控制退出WTO后的风险，同时也不想简单地放弃自己在WTO中的主角身份，美国于是选择了干扰DSB上诉机构法官正常遴选程序这一相对保守的做法。只是DSB的长期停摆所造成的负面后果十分巨大。

　　首先，DSB上诉机构的长期停摆必然令国际贸易陷入“丛林法则”的混乱状态。对于通过专家组一审判决的胜诉方而言，在上诉方的诉求因上诉机构瘫痪而无法响应的前提下，前者的利益其实根本不可获得保障或者如期实现，而对于败诉方而言，申诉无门或者预期到上诉机构已经很难恢复重建后，就可以轻松和随意地否决专家组报告，只是当一种贸易违规行为得不到及时而有效的惩处，各种唯我与利己主义的做法就会很快被模仿和复制，贸易保护主义与单边主义于是甚嚣尘上，全球贸易环境变得异常恶劣。

　　其次，停摆的DSB上诉机构可能成为作恶的工具。一方面是大量的专家组裁决因难以进入上诉程序而“作废”，另一方面无法发挥应有功能的DSB上诉机构很容易成为贸易违规的护身符或者挡箭牌。不久，特朗普将重返总统宝座，并扬言要对所有进口到美国的产品征收10%到20%的关税，而即便是那些被课以高额关税的国家或企业向DSB提出上诉，也将得不到及时的判决，且退一万步讲，即使是上诉后裁定美国关税行为违反WTO规则，并要求美国纠正，美国也可以置之不理。而当为恶者得不到惩罚，便会有更多的无辜者为此作出牺牲。

　　再次，DSB上诉机构的停摆会导致全球性多边贸易体制的撕裂与偏废。上诉机构的瘫痪意味着多边贸易原则贯彻遇阻，由此也必然倒逼WTO成员另起炉灶，集体性跳出多边贸易体制而选择双边自由贸易协定（FTA）。据WTO统计，在已经生效的区域贸易协定（RTA）中，近10年来双边FTA在RTA构成中的占比高达90%。虽然双边FTA较多边贸易协定灵活性更强且操作简单方便，却直接导致了世界贸易的碎片化，并割裂了全球价值链的分工与合作，国际贸易的总成本由此出现抬升趋势。

　　最后，DSB上诉机构的停摆必然令WTO的功能与地位日趋式微。WTO的三项核心职能其实是紧密相连的，尤其是后两项构成了对第一项职能的有力保证，也就是说，多边谈判过程中，如果成员无视规则，而是想当然地自描自画，或者说有了摩擦与纠纷又得不到判决，赢了官司不能获利，输了官司还可任性而为，等于就是WTO的贸易规则形同空文，宏观意义上也代表着WTO失去法定执行力与有效性，WTO由此必然面临功能全方位塌陷的风险。

　　（作者系中国市场学会理事、经济学教授）

（文章来源：国际金融报）

(原标题：经久停摆的WTO争端解决机制前路依然迷茫)

(责任编辑：10)