央地关系破局：

　　经历1994年和2014年两轮规模较大的财税体制改革后，中央经济工作会议提出要谋划新一轮财税体制改革，在刚刚结束的党的二十届三中全会上，这一改革计划被再次提及。

　　会议从健全预算制度、健全税收制度和完善中央与地方财政关系等方面，详细部署了未来五年深化财税体制改革的重点任务和方向。

　　在业界看来，前两次改革中，税制改革和预算改革的目标已基本理顺，目前财税改革三大任务中只有央地关系未有实质性进展，借助党的二十届三中全会这次重要契机，央地关系也走到了改革的十字路口。

　　适当上移事权

　　随着三中全会的闭幕，央地关系受到各方关注。

　　7月21日，党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）全文发布。《决定》的公布，使得新一轮财税体制改革的路径逐渐明晰，而完善中央和地方财政关系也成为财税改革的一个重要内容。

　　一直以来，中央和地方财政关系是政府间权责划分的基本组成部分，也是现代国家治理的重要方面。按照中央的部署，“十四五”时期，要着力建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，推动形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度。

　　近年来，中央政府在财政分配上也进行了多次调整，适当上移中央事权成为一种共识。所谓适当上移中央事权，主要是指在国家治理中，将一些原本由地方政府负责的事务和责任转移至中央政府。

　　当前适当上移中央事权的主要内容，是将涉及生产要素全国流动和市场统一的事务，以及跨区域外部性强的事务明确为中央财政事权，减少委托事务，加强中央直接履行的事权和支出责任。例如，基础养老金、司法体系、食品药品安全、边防、海域管理和跨地区流域管理等均上划为中央事权。

　　在上移事权的同时，中央也逐步提升了中央财政支出的比例，目前中央财政支出占全部支出比例已经从之前的15%上升到30%左右。

　　在中国社科院财政税收研究中心主任杨志勇看来，此举不仅能够增强中央政府的财政实力，也可以有效避免因地方财力不足导致的执行不到位问题。

　　事实上，对于中央和地方事权与支出责任关系的处理，时任财政部部长的刘昆曾指出，按照地方优先的原则，将涉及区域性公共产品和服务的事务明确为地方财政事权，合理确定中央和地方共同财政事权，由中央和地方按照规范的办法共同承担支出责任，进一步明晰中央和地方职责范围。

　　这意味着，在中央统一领导下，适宜由中央承担的财政事权执行权要上划，加强中央的财政事权执行能力，适宜由地方承担的财政事权决策权要下放，保证地方有效管理区域内事务。

　　光大证券首席宏观经济学家高瑞东认为，当前中央财政事权较多集中在国防、外交、粮油物资储备等方面，在基本公共服务领域，比如社保、教育等方面，地方仍然承担了主要的支出责任，未来中央和地方在共同事权的支出责任分配也需要进一步优化。

　　下放部分决策权

　　“完善中央和地方财政关系主要是针对地方政府和基层财政困难提出。”在中共中央召开的新闻发布会上，中央财办分管日常工作的副主任、中央农办主任韩文秀表示。

　　据悉，2016年我国全面实施“营改增”以后，地方政府的主要收入依靠与中央共享的增值税以及土地财政收入。但随着房地产行业供需形势逆转并进入调整转型期，房地产相关税收和土地出让收入出现了大幅下降，这加剧了各地财政紧平衡形势。

　　粤开证券分析指出，从历次财税体制改革的经验看，增加地方积极性最有效的方式是给予地方足够的财政激励。“主要包括两个方面：一是增加地方直接的财政收入，二是增加地方财政的自主性。”

　　在《决定》中，我们发现其提出，要将研究相关税费合并为地方附加税并授权地方一定的税收管理权限。

　　粤开证券首席经济学家罗志恒表示，将城市维护建设税、教育费附加（少数归属中央）、地方教育附加三税（费）合并，并赋予地方一定的自主管理权限，可以增加地方财政的自主性，调动地方积极性。

　　在业内看来，这有利于稳定地方收入，提高地方税收管理积极性。

　　“税收管理权限下放到地方，也说明央地关系开始破冰。近年来，中央在上移财权财力的同时，不断下移事权，这导致地方政府实际支出责任范围不断扩大，刚性支出的上升也加大了债务风险，这是央地关系中比较难的一个环节。”一位财税人士如此分析。

　　为理顺央地关系，2022年，国务院发布了《关于进一步推进省以下财政体制改革的指导意见》。截至目前，广东、贵州、江西三省公布了省以下财政体制改革实施方案。

　　在财权分配方面，贵州省进一步下放了财权，这增加了地方政府的自主权。根据贵州省的安排，增值税地方分享部分，省、市、县三级按23∶19∶58比例分享，企业所得税及个人所得税地方分享部分、煤炭资源税及其他资源税、城镇土地使用税、环境保护税，省、市、县三级按20∶20∶60比例分享，城市维护建设税、耕地占用税、契税，市、县两级则按2∶8比例分享。

　　相比广东、江西改革方案，贵州省的改革体现了财权向市县的适度下移，这成为目前央地关系改革中一个积极有效的探索。

　　财政部表示，推进省以下财政事权和支出责任划分改革，适度加强省级在维护本地经济社会协调发展，对防范化解债务风险具有重要意义。

　　在学界看来，适当下放财权是解决中央与地方财政关系不平衡的重要手段之一，其不仅可以激发地方政府的积极性，也能通过合理的财权分配机制，促进地方经济的健康发展。

　　“但值得注意的是，下放财权的过程需要科学规划和有效管理，只有这样，才能确保财权与事权的匹配度和财政资源的有效利用。”上述财税人士表示。

（文章来源：中国经营网）

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