预算法修正草案三审 地方政府举债或有条件放开

　　昨日开始，跨时十年、历经三届人大的《预算法》修正案草案由十二届全国人大常委会第八次会议进行第三次审议。其中，地方债的开闸备受关注。

　　地方发债有望突破

　　现行《预算法》于1995年1月1日正式实施。其中第二十八条明确规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。

　　“这次审议最受关注的一点，就是地方政府能否发债的问题。”中关村宏观经济与知识产权战略研究所所长朱少平对记者说。他在退休前曾任全国人大财经委法案室主任一职，长期参与立法工作。在他看来，这是一次期待已久的审议。

　　“形势已经大变。”朱少平认为，20年间，中国的财政体制经历了由统一预算到分级预算、由单一预算到复式预算的巨大变革，在当时历史条件下制定的现行《预算法》已然不适应形势发展，“现在的地方政府，已经是一个独立的预算主体。”

　　稍往前回溯可发现，地方政府的发债问题在国际金融危机之后已变得灵活。现行《预算法》虽然原则上规定地方政府不得发债，但却留了一个口子：“除法律和国务院另有规定外。”

　　“理想来说，是先修法，再去做；但修法需要的时间很长，所以也可以变通。”朱少平这样解释，“为应对金融危机，当时我们分两步开了口子，首先是由中央代发，即中央发债，地方使用；后来，又允许地方自己发债。在这个过程中，地方融资平台出来了，城投债出现了。”

　　以地方融资平台和城投债为代表的地方政府债务，人们对其褒贬不一。在审计署发布的《全国政府性债务审计结果》中，对政府性债务评价为“在我国经济社会发展、加快基础设施建设和改善民生等方面发挥了重要作用”。

　　“从地方角度看，无疑希望应该有发债权。这次预算法能够重获审议，机会难得。”湖北省统计局副局长叶青说。

　　门槛如何设置成焦点

　　近年，“隐形政府债务”成为外界关注的热点话题。《全国政府性债务审计结果》数据显示，截至2013年6月底，我国中央、地方合计的政府债务总额约为20.7万亿元，并被表述为“风险总体可控，但有的地方也存在一定的风险隐患。”

　　不过，各方解读并不一致。有观点认为，债务问题的潜在风险必须引起高度重视，因此应明确规定地方政府不能举债；有观点认为，地方是否可以举债，无需明确写入法律，用政策调节即可；还有观点认为，情况既然出现，就应该在法律里面有所体现。

　　“既然是举债，就是收入，既然是政府收入，就应该依法进行。”叶青的态度很明确，“我支持用法律对此加以明确规范。”

　　此次提交的三审稿被认为是各方意见的汇集。其中明确规定，经国务院批准的省、自治区、直辖市的一般公共预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。

　　“这样的规定，就是在关掉后门的基础上，打开前门的努力”。一名地方政府内部员工对记者表示，“对地方而言，获得了实际授权；对中央而言，可以摆到桌面上监管。”

　　“前门”一旦打开，门槛如何设置、监管如何进行至关重要。

　　按照叶青的观点，不妨用发债主体的行政级别来设置门槛，“一开始的发债权限，最好控制在省级和副省级单位，比如由省级政府为下一级政府代发债券，可以降低风险。”此外，叶青认为还可以借鉴国际通行的做法，将债务和当地GDP的比例、债务和地方政府收入的比例分别计算，并加以联系，“能借多少，应该和债务总额联系起来。”

　　朱少平则认为，门槛的设置应遵循这样一个原则：经常性预算不打赤字；建设性预算适可而止。“要根据经济建设的速度和预算增长的潜力来确定债务额度，不能够超过偿债能力。”

　　徐洪才：放开地方政府发债融资权限势在必行

　　据经济之声《天下财经》报道，预算法修正案草案，昨天提请十二届全国人大常委会第八次会议，进行第三次审议，适度放开地方政府举债权限。中国现行预算法于1994年制定，是规范政府收支行为的根本大法。先后经过两次修订，都没有对地方债问题“开闸”，如今为何要放开？监督权力如何行使？天下财经值班编辑娄书铭昨晚采访了中国国际经济交流中心专家徐洪才。

　　是否应该放开地方债的权限？现在放开条件成熟了吗？

　　徐洪才：放开地方政府发债融资的权限势在必行。现在地方政府有一个正规的融资渠道，靠中央政府代发债券融资是非常有限的，主要的渠道是靠地方政府的各种融资平台。从过去几年的发展情况来看，很不规范，信息透明度也不高，积累了一些地方政府债务风险，我们应该给它开一个正门，堵住后门，让它有一个规范的、透明的、接受严格监管的融资机制。但现在看来还有一些条件不成熟，比如说地方政府的资产负债表没有编制，没有建立一个完整的体系和制度。

　　地方债放开以后可能会触及到很多各方利益，背后博弈肯定会更加激烈，监督权应该由谁来行使？怎么行使？

　　徐洪才：监督权应该由全国人大，由立法机关来监督，地方政府的发债要实行分类管理、限额控制。对那些没有收益的公益性的事业发展，要融资的话，要发行一般债券，主要由公共财政收入或者是借新还旧来偿还；对有一定公益性事业，要发专项债券，对应的是由政府性基金或专项收入来偿还。目前我们各级人大力量还比较弱，这涉及到一系列的改革问题，组织机构的调整和建设问题，要打造一个由地方政府举债融资的信用评级体系，作为第三方，作为市场力量，可以揭示风险，引导投资者，引导中介机构和市场做出一个理性的选择。(中国广播网)

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